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国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告
国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告
--2015年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上
财政部部长 楼继伟
 
 
全国人民代表大会常务委员会:
  受国务院委托,现向全国人大常委会报告规范地方政府债务管理工作情况,请审议。
  一、规范地方政府债务管理工作情况
  长期以来,地方政府通过融资平台公司等举借政府债务,对推动经济社会持续发展发挥了积极作用,但也存在举债缺乏规模控制、融资成本高企、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题。为规范地方政府债务管理,2014年,第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》,国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,以下简称《意见》)。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》(以下简称《决议》),明确了对地方政府债务实行限额管理。财政部会同有关部门按照上述要求切实规范地方政府债务管理,取得了一定成效。
  (一)确定2015年地方政府债务限额。预算法规定,省级政府可以在国务院确定的限额内发行政府债券举债,举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。对地方政府债务实行限额管理,是落实预算法要求,建立地方政府债务规模控制长效机制的重要举措,有利于充分发挥各级人大对地方政府债务的监督作用。
  为做好2015年地方政府债务限额管理工作,财政部会同有关部门组织各地对截至2014年末的地方政府存量债务进行了清理核实。根据清理核实结果,国务院向全国人大常委会报送议案,建议对地方政府债务余额实行限额管理,并提出2015年全国地方政府债务限额为16万亿元。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议审议批准了议案。财政部据此提出了分地区债务限额,报国务院批准后下达地方,要求地方各级政府在批准的限额内举借和偿还债务。为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、将债务资金落实到具体项目和资金链不断裂,各地区2015年地方政府债务限额根据该地区清理核实的2014年末政府债务余额和2015年新增债务限额确定。
  (二)发行地方政府债券置换存量债务。截至2014年末地方政府债务余额中,90%以上是通过非政府债券方式举借,平均成本在10%左右,地方政府每年需支付较高的利息。预算法规定,地方政府债务应通过发行政府债券方式举借。对清理甄别后纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务,通过发行地方政府债券逐步进行置换,是规范地方政府债务预算管理的重要举措,也有利于减轻地方利息负担。
  2015年,经国务院批准,财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元,主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。为确保债券顺利发行,财政部会同人民银行、银监会完善债券发行机制,指导地方在公开发行方式以外,采取定向承销方式发行置换债券;并通过培训答疑、组织对口帮扶、发行现场指导等方式协助地方做好发债工作。人民银行通过下调存款准备金率、调整存贷款基准利率、公开市场操作等方式,向市场提供适度流动性。截至12月11日,各地发行置换债券3.18万亿元,完成下达额度的99%,发行定价市场化水平逐步提高。
  今年的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖,将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右,预计将为地方每年节省利息2000亿元。另外,置换债券虽然不直接增加投资,但在目前土地出让收入减少等情况下能够抵顶减收,为地方腾出资金支持重点项目建设创造了条件。
  (三)发行2015年新增地方政府债券。为加大积极财政政策实施力度,今年全国人民代表大会批准的年初预算安排全国财政赤字16200亿元,其中地方5000亿元;另外,安排地方新增专项债券1000亿元。两项合计,2015年新增地方政府债券6000亿元。为树立良好的政策导向,在分配2015年分地区新增债券规模时,对低风险地区多分配,对高风险地区少分配或不分配,激励地方化解债务风险。同时,明确新增债券资金只能用于公益性资本支出,优先用于棚户区改造等重点项目建设,不得用于经常性支出,坚决杜绝用于楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。截至12月11日,各地已发行新增债券5912亿元,完成下达额度的99%。
  当前经济下行压力较大,地方保持适度的债务融资规模,有利于经济社会持续稳定发展。随着地方政府举债方式的转换,在坚决制止地方政府违法违规举债的同时,适度加大2015年地方政府债券发行规模,有力支持了地方“稳增长”。
  (四)将地方政府债务分类纳入预算管理。截至2014年末地方政府存量债务中,仅政府债券和外债转贷等少量债务纳入预算管理,占债务余额的10%左右。大量政府债务游离于预算之外,影响了预算完整性和债务资金使用效益。预算法规定,省级政府依照国务院下达的限额举借的债务,应列入预算调整方案报本级人大常委会批准。将地方政府债务纳入预算管理,是规范地方政府债务管理的核心措施,有利于发挥各级人大对政府债务的监督作用。
  为切实规范地方政府债务预算管理,今年财政部印发了地方政府一般债券和专项债券预算管理、会计核算等办法,修订了政府收支分类科目,修改了预算草案相关报表,指导地方将地方政府债务收支纳入预算,报本级人大或其常委会审查批准。出台一系列制度规定,明确要求提交全国人民代表大会审议的上年全国预算执行及当年预算安排,必须包含政府债务收支情况;地方政府应将新增债务收支编制预算调整方案,报本级人大常委会批准。同时,建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。今年,各地已严格按照上述要求将新增债券收支等纳入预算管理。
  (五)完善地方政府债务风险评估和预警机制。党的十八届三中全会要求,建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。预算法规定,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制。按照上述要求,财政部研究制定了地方政府债务风险评估和预警办法,综合运用债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等风险指标,全面反映地方政府整体偿债能力、债务增长速度、当期偿债压力、政府履约能力等,并组织评估各地区政府债务风险。对列入预警范围的高风险地区,财政部要求其制订中长期债务风险化解规划,通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式,多渠道筹集资金消化存量债务,逐步将债务风险指标控制到警戒线以内。一些省份对高风险市县进行了预警,个别地区还建立激励约束机制,督促高风险市县化解债务。
  据初步测算,2014年末地方政府债务的债务率为86%,风险总体可控。
  (六)加强对地方政府举债融资行为的监管。预算法“开前门、堵后门”,既赋予省级政府发行政府债券规范举债的权限,又加大对地方政府违法举债或担保的惩处力度。今年以来,财政部会同有关部门积极采取措施,加强对地方政府举债融资行为的监管。财政部要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债,不得在限额之外通过企业举借政府债务,并及时制止一些市县政府违法违规为企业举债提供担保承诺的行为。发展改革委明确融资平台公司新发行的企业债券不得与地方政府债务率、财政收入等指标挂钩,实现与政府信用的隔离,并不再受理空壳类融资平台公司的发债申请。
  二、存在的问题
  当前,我国经济处于“三期叠加”和新旧动能转换阶段,经济下行压力较大。受经济增长放缓等因素影响,财政收入形势严峻,财政收支矛盾突出,规范地方政府债务管理面临一些困难。一是地方偿债压力较大,风险防范不容忽视。现阶段,地方面临“稳增长”和“防风险”的双重压力,在财力增长放缓、特别是土地出让收入持续下滑的形势下,地方偿债能力下降,一些地区债务规模较大,个别地区存在发生局部风险的可能性。二是违规举债、变相举债仍有发生,监管难度较大。一些地方政府仍然违规举债,或为企业举债违规提供担保承诺等;个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持,并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生,监管难度较大。三是建立规范的地方政府举债融资机制任务艰巨。融资平台公司缺乏持续稳定的经营性现金流,自身“造血”能力较弱,与政府的关系短期内难以厘清,制约了市场化转型的进程;或有债务处置涉及面较广、情况复杂,加大了处置难度,等等。这些问题都需要下大力气解决。
  三、下一步工作安排
  下一步,要继续落实预算法、《意见》及《决议》要求,抓紧完善地方政府债务管理各项制度措施,督促和指导地方做好债务管理各项工作,防范财政金融风险。
  (一)切实履行政府存量债务偿债责任。一是督促地方政府统筹包括债券资金在内的财政预算资金偿还政府存量债务,切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产。二是继续发行地方政府债券置换非政府债券形式的政府存量债务,降低地方利息负担。三是鼓励地方将有收入来源的项目,通过移交-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等政府和社会资本合作(PPP)模式进行改造,运用多种方式化解政府债务。
  (二)依法妥善处置政府或有债务。一是已经发生的或有债务,外债转贷合法担保的依然有效,违法违规担保的由政府、债务人与债权人共同协商,重新修订合同,明确责任,依法解除担保关系。二是或有债务确需政府代偿的,报经省级政府批准后,由地方政府按照合同约定安排预算资金代偿,并依法对原债务单位及有关责任方行使追索权。三是今后地方政府新增或有债务,应按照担保法规定严格限定在政府为外债转贷提供担保的范围内。
  (三)推进融资平台公司市场化转型和融资。一是在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上,关闭空壳类公司,推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。二是由企业承担的公益性项目或业务,政府通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式予以支持,严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。三是实体类公司转型过程中,做好存量债务处置、清产核资、人员安排等工作,切实防止出现国有资产流失、逃废债务等问题。四是由融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债,消除政府隐性担保,实现风险内部化,其举借的债务不纳入政府债务。政府在出资范围内履行出资人职责,或依法承担政府采购合同、政府和社会资本合作协议等约定的责任,不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。五是充分发挥市场的约束作用,完善市场化退出和重组机制,通过司法程序对违约的融资平台公司市场化债务进行处置,阻断风险传导。
  (四)加强风险防控和应急处置机制建设。一是督促地方落实限额管理的规定,严格控制债务增长。二是健全地方政府债务风险预警和应急处置机制,督促列入预警范围的高风险地区制订中长期债务风险化解规划,对可能出现的局部风险做好应对。三是防范财政风险与金融风险相互转化,加强财政政策与货币政策的协调配合,推动债券市场稳步发展。四是将政府债务纳入党政领导干部政绩考核范围,树立正确的政绩观和科学的发展观。
  (五)加大对违法举债担保行为的惩处力度。国务院将加大对地方政府违法违规举债担保行为的监督和惩处力度。地方政府公益性项目建设确需举借政府债务的,应严格依法在限额内发行政府债券解决;通过企业融资的,应坚持市场化运作,不得变相举借政府债务。对地方违法举借债务、违反规定替企业偿债以及在国务院批准的外债转贷以外为其他债务提供担保的,依据预算法和担保法有关规定追究地方政府主要负责人的责任,并向社会公开。同时,加强对金融机构的监管,对违法违规向融资平台公司提供融资的金融机构,监管部门依法追究相关责任人的责任。
  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,全国人大常委会听取和审议国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告,加强对地方政府债务管理的监督指导,充分体现了全国人大常委会对规范地方政府债务管理、防范和化解潜在财政金融风险的高度重视,必将有力推进地方政府债务管理工作。在此,我们向全国人大常委会表示衷心的感谢!我们将按照全国人大常委会的审议意见,以高度的责任感和使命感,不断加强和改进地方政府债务管理工作,努力为经济社会持续健康发展作出积极贡献。
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